編者按：
土地是不可再生的寶貴資源，是經濟社會發展的重要基礎條件。當前，城鎮化規模連續快速擴展，我市面臨著土地資源緊缺約束。從經濟社會現實發展和長遠大計出發，必須堅持走節約集約用地的路子。按照市委要求，在袁根生副主任帶領下，市人大常委會辦公室和城建工委組織有關人員圍繞“土地節約集約利用”主題，深入開展調查研究，進行認真總結分析，形成調研報告《節約集約用地、努力提質增效，為市域經濟可持續發展提供有力保障》。根據市人大常委會主任王穎迪同志的意見，現將調研報告印發，呈送市委、市政府相關領導，供參閱。
節約集約用地 努力提質增效
為市域經濟可持續發展提供有力保障
市人大常委會辦公室
為市域經濟可持續發展提供有力保障
市人大常委會辦公室
隨著我市工業化、城鎮化步伐不斷加快，全市土地資源供需矛盾日益凸顯。如何破解保障發展和保護資源的“兩難”瓶頸，是我市實現經濟社會新一輪跨越發展中亟待解決的重要問題。我們必須深入調研，認真思考，創新思維，盡快拿出切實可行的對策，從根本上解決這一深層次的、制約經濟社會發展的資源性矛盾。
一、我市土地利用現狀及特點：
根據第二次土地調查數據顯示，我市土地總面積1552平方公里，從用地分類來看，農用地面積157.38萬畝，占全市土地總面積的67.6%；建設用地28.04萬畝，占全市土地總面積的13%；未利用地45.27萬畝，占全市土地總面積的19.14%。結合我市地勢、土地利用總體規劃以及最新的工業用地利用調查數據來看，呈現以下幾個特點：
(一)土地需求增長旺盛。近年來，我市工業化、城鎮化進程明顯加快，建設用地的需求持續增長。據統計，“十五”期間，全市供應建設用地2314畝，平均每年462.8畝；“十一五”期間，全市供應建設用地4505畝，平均每年901畝，兩者相比，“十一五”期間建設用地供應量較“十五”期間增長94.6%。
(二)閑置、延期現象明顯。近年來，在已供地的工業項目中，有不少項目延期，少宗土地尚未啟動建設。一方面土地指標緊張，另一方面仍有相當一部分土地閑置。僅目及到的桐城經濟開發區，就有部分企業占用了大量土地，其中有不少空地處于荒蕪和閑置狀態，令人痛心。
(三)土地利用效益低下。據近期市政府組織開展的全市工業用地利用情況的調查摸底數據顯示，2000-2010年，我市供應工業用地432宗，面積8180.7畝，平均投資強度每宗為1761.6萬元，每畝99.91萬元；工業用地畝均稅收為2.7萬元/畝，即使是在節約集約利用方面起到示范帶動作用的桐城經濟開發區，2011年全區畝均稅收僅2.8萬元，遠低于全省開發區畝均稅收標準(省級縣管開發區10萬元/畝)。
二、當前我市土地利用工作中存在的不足及主要問題：
近年來，我市在土地節約集約利用上做了大量工作，取得了一定的成效，但土地節約集約利用總體水平仍然不高。主要體現在以下幾個方面：
(一)發展理念存有偏差。由于認識上的偏差，部分地區對集約利用土地的重要性認識明顯不足，珍惜和節約不可再生土地資源的觀念尚未樹立；部分鎮仍然將土地作為招商引資的優惠條件，熱衷于以低地價招攬項目，依賴土地資源獲取城市建設資金和吸引工商投資的現象仍然存在。
(二)用地政策亟待完善。當前的用地政策，仍然偏重于解決土地供應，而缺乏對土地需求的約束和引導，沒有用地定額管理，對工業項目用地投資強度沒有明確的標準；土地保有成本過低，如我市的土地使用稅按4至6元/平方米標準收取，與土地緊缺的實情嚴重不對稱。對囤地和浪費土地現象缺乏經濟制約措施；對閑置土地退出等政策導向不夠明確。
(三)監管機制還不健全。相關部門對用地情況的掌握不夠細致全面。建設用地批前、批中、批后的全程監督管理制度還需完善，責任落實不夠，工作還未嚴格到位，對一些違法違規用地現象沒有做到及時發現和處理，對閑置土地行為以及多占少用浪費土地現象處置不夠得力。
(四)責任機制尚未建立。由于信息渠道不通，工作責任不夠明確等多方面原因，對企業用地、投資、稅收等情況不明，導致監管合力不強，監管難以到位。
三、提高土地節約集約利用水平的對策建議
按照轉變經濟發展方式、建設資源節約型社會的要求，從我市實際出發，創新思路，全面開展節約集約用地工作，在科學利用土地資源上邁出新步子。
(一)堅持規劃引領，努力實現建設用地規？刂。當前的發展形勢，要求必須全面改變傳統的土地利用模式，以嚴格控制建設用地為重點，以節約和集約利用土地為核心，發揮好土地利用規劃的引領作用。一要科學規劃。市政府及有關職能部門，要科學劃定土地用途區域，合理布局各類建設用地的需求，進一步加強對國土資源的整體控制。二要優化布局。充分發揮規劃導向作用，引導工業向開發區(園區)集中，以“集中”促“集約”，不斷優化土地利用空間和布局結構。對不符合產業政策、產能過剩和重復建設項目，對未按規劃履行相關審批或核準的項目，一律不予供地。
(二)堅持政策調控，促進節約集約利用土地。提高企業的節約集約用地意識，控制其用地總量，并使之用地更趨向于節約集約。在發揮市場調節作用的同時，必須適時轉變政府在土地市場中的角色，強化政府在土地調控的作用。一要開展專項清理。調研發現，鄉鎮及國土部門均迫切要求市政府組織兩個工作專班，一個專班對全市工業企業用地情況開展專項清查，摸清工業企業用地實際情況；另一個專班對全市土地使用稅情況進行一次清查，全面掌握土地面積、類型、用途、權屬等狀況。二要完善政策。對我市的節約集約用地作出明確、具體的規定，積極從政策措施上要求和支持節約集約用地，特別是對工業用地的規劃管理、用地審批、批后監管、存量用地盤活等方面進行規范和政策引導，促進工業用地模式的轉變。建議制定工業用地投資強度和容積率指標，促進新進工業項目整體科技含量和投資強度的提高；制定閑置土地退出政策，提高土地利用率；按照有利于優化建設用地空間布局、促進產業轉型升級、提高土地節約集約利用水平的原則，研究制定“退二進三”的補償政策措施，明確補償對象、范圍、標準、程序等。
(三)堅持內涵挖潛，著力盤活存量建設用地。為了更加有效地緩解供需矛盾，優化用地結構，建議從以下幾方面著手盤活存量用地：一要加大征遷工作力度。調研發現，當前我市仍存在不少批而未用的土地。分析其原因，多數是因為征地拆遷工作不到位，沒有做到凈地出讓。當前狀況下，必須優化征遷環境，加大征地拆遷工作力度，盡快消化批而未用土地。二要加大閑置土地處置力度。要嚴格按照國土資源部的《閑置土地處置辦法》的有關規定認定閑置土地，并適時開展計征土地閑置費的工作。達到閑置年限的，限期內繼續不使用的，要積極試行退出機制。三要建立倒逼機制強化集約。認真落實城鎮土地使用稅征收政策，嚴格高標準征收，做到應收盡收，全面征收，讓低產出的企業不敢多要地、多圈地，促使部分企業因難以承受土地經營使用和保有成本的大幅增加，轉讓或分割閑置土地。要認真借鑒郎溪縣經驗，提高土地使用稅征收幅度。四要加快標準廠房建設。根據上級相關要求，結合我市實際，在開發區和部分鎮工業園區完成不少于10萬平方米標準化廠房建設，或租或售的形式，逐步引導服裝加工、制刷等中小企業進入標準廠房生產。五要整合機關單位辦公用房建設。建議學習郎溪縣單位辦公用房集中建設的做法，共享公用基礎設施，也達到節約集約用地目的。
(四)堅持機制創新，提高新增用地利用效率。積極探索創新，完善健全批地、供地、用地管理機制，努力促進新增用地節約集約。一是強化建設項目用地預審。要強化現有的項目管理委員會職能，必須讓有質量的項目說話。新建項目必須嚴格按規定程序進行建設項目用地預審，未進行預審或預審未通過的項目，相關部門不得辦理有關手續。嚴格按照項目審批供應土地，堅決杜絕假借項目建設名義圈占土地。緊緊把握“以項目定用地、以投資額定用地量”的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，明確制定單位面積土地最低投資限額(以下簡稱投資強度)，工業項目單位面積土地的投資額不得低于規定的最低限額。如畝均投資強度低于400萬元的企業和項目，不得進入國家級開發區；畝均投資強度低于200萬元的企業和項目，不得進入省級開發區。二是強化項目聯審制。對新增建設用地項目在產業政策、投資規模、投資強度、產出密度、建筑密度、容積率、能耗排放等方面，要由政府牽頭、部門會商，進行聯合審核，嚴把項目進入關，確保項目質量。三是實行工業項目履約保證金等制度。要嚴格實行工業項目履約保證金制度，按實收取土地出讓金、土地使用稅，做到應收盡收。項目建設完成、投產后，以企業科技含量、投入產出、產品知名度等指標，對企業進行綜合考核，將企業節約集約利用土地作為企業獎勵和獲取相關政策支持的重要依據之一，促使節約集約利用土地成為企業自覺行為。要借助土地使用稅的經濟杠桿作用，以大幅提高土地使用稅稅率及征收標準為重要抓手，將現有執行的4-6元/平方米的標準提高至8-10元/平方米，提高土地的保有成本，倒逼新增用地項目盡快開竣工；企業投產后，結合投入產出率及科學考評達標的綜合考察情況，對所征土地使用稅部分予以獎勵和返還，促進企業按合同約定進行投資建設，并努力達到預期效益。
(五)堅持依法監管，建立健全長效機制
全面深入地推進節約集約土地工作，必須明確責任，實現全程監管和信息共享，進一步健全土地節約集約用地長效機制。一要落實監管責任。按照屬地管理的原則，以共同監管和連帶責任為核心內容，把強化招商引資的責任以及對項目用地進展監督管理的任務具體落實到各地各部門，建立健全任務明確、齊抓共管的建設用地批后監管機制。二要建立監測平臺。要充分運用現代技術手段，建立一個信息管理共享平臺，使用地項目的建設進展、投入產出、稅收等信息能夠多部門共享，及時掌握土地供應量、土地用途、供地價格、土地開發利用進度等信息，做好動態分析，為市委政府決策提供科學的參考依據。