關于全市村莊規劃編制工作情況的調研報告

市人大常委會城建環資工委

根據市人大常委會2022年工作要點和監督工作計劃，為推進村莊規劃編制，助力鄉村振興，9月初，市人大常委會副主任程赟率隊對我市村莊規劃編制工作情況開展了調研，先后赴范崗鎮高黃村、鐵鋪村，嬉子湖鎮蟠龍村、松桂村，大關鎮百嶺村、龍頭村等實地察看，并與鎮村主要領導、分管領導、鎮涉及村莊規劃管理的相關機構負責人等不同層面代表進行了座談交流。在9月2日下午召開的座談會上，調研組聽取了自然資源和規劃局等相關部門以及部分鎮街有關工作情況匯報，了解我市村莊規劃編制工作開展情況、存在的問題，并就進一步做好村莊規劃編制工作提出了意見和建議。現將調研情況報告如下。

一、我市村莊規劃編制工作開展情況

近年來，市政府及相關部門根據安徽省、安慶市村莊規劃工作計劃和我市村莊規劃三年行動方案（2021-2023年），堅持試點先行、分類推進的原則，積極有序推進村莊規劃編制工作，取得了一定成效。

(一)謀劃推進有方。市政府負責同志常態化調度推進，部門單位協同配合，鎮村兩級主抓落實。建立健全督查考核、責任包保等多項機制，市政府將村莊規劃編制納入年度自然資源工作考核項。確定由安桐集團承接村莊規劃編制具體任務，與安徽建筑大學聯合編制。市財政積極籌措資金780萬元，強力推進村莊規劃編制工作。各鎮街相繼成立村莊規劃編制領導小組，完成了組織準備工作，目前各項工作按計劃正在穩妥有序推進中。

(二)任務落實有力。按工作計劃，對城鎮開發邊界外184個行政村進行了分類，初步形成村莊分類布局成果。去年我市組織編制了大關鎮百嶺村、范崗鎮高黃村、嬉子湖鎮蟠龍村等三個縣級試點村村莊規劃，范崗鎮高黃村村莊規劃已經市人民政府批準并報省自然資源廳備案，大關鎮百嶺村、嬉子湖鎮蟠龍村村莊規劃成果已完成專家和部門審議，待批。2022年我市結合美麗鄉村建設、人居環境整治、水利工程建設、公共服務設施建設等需要，確定編制78個行政村村莊規劃，已完成村莊名單確認，召開了村莊規劃啟動會，并開展了村莊規劃編制培訓，規劃編制團隊已經完成第一輪入場調研，現在正在匯總調研成果，編制規劃文案。

(三)典型打造有效。近年來，各鎮街積極推進鄉村振興，持續優化鄉村人居環境，著力改善鄉村面貌，建設美麗宜居的鄉村。按照“典型引路、示范帶動，突出重點、全面推進”思路，以滿足村莊人口變動、生活生產等需要為前提，圍繞現有村莊布局和建筑風貌，融合自身獨特優勢，實現“一村一亮點”，重點鼓勵一批“微創新”，打造一批“樣板點”，帶動全市鄉村各項工作共同提質增效。全市涌現出“一長兩員（村民組長、人居環境專職監督員、保潔員）”“高擺經驗”等特色創新做法，形成了一批高品質的生態村、生態鎮、示范村、示范鎮。

二、工作中存在的問題

盡管市政府及相關部門圍繞村莊規劃編制，做了大量工作，取得了階段性成效，但工作中還存在一些短板和不足，主要表現在以下幾個方面。

(一)村莊規劃進度緩慢，成果質量難以保證。一是村莊規劃編制工作仍處于調研啟動和內業整理階段，規劃編制工作時間緊、任務重。二是規劃編制單位技術力量和人員的投入不足，現場調研不夠深入，了解情況不夠全面，未充分聽取鄉賢能人、村民代表的意見建議，導致規劃缺少深度。未能將規劃編制與傳統村落保護、農耕文化傳承、主導產業配置有機結合進行整體規劃，沒有完全做到因地制宜。

(二) 資金來源渠道有限，資金投入壓力較大。當前，村莊規劃編制工作主要資金來源仍然依賴財政投入，但受市鎮兩級實際財力制約，編制經費有限，規劃編制經費的缺乏直接影響了規劃質量的提高。村莊規劃編制與實施中長期性剛性投入缺乏制度性保障，一方面，中央、省級專項資金爭取力度不夠，各級各類涉農財政補貼資金也未能統籌整合，影響了資金使用效益。另一方面，我市部分鎮村集體經濟薄弱，鎮級還沒有完全擺脫“吃飯財政”，依靠市鎮兩級財政補貼和幫扶單位的支持明顯缺乏持續性和穩定性。

(三)干群認識存在偏差，主動參與動力不足。一方面，部分干部對村莊規劃編制與實施的重要性和必要性認識不足，在規劃編制過程中不能較好引導村民有效參與和表達訴求，鎮村兩級黨組織發動群眾、依靠群眾的作用沒有得到有效發揮。另一方面，由于宣傳引導不到位，農民對村莊規劃的知曉度不高，主人翁意識缺乏，主動投身規劃編制工作的意識不強、熱情不高。部分鎮村仍然存在“干部干、群眾看”現象。

(四) 規劃管理人才缺乏，規劃執行落地困難。一是農村地區土地遺留問題復雜，規劃管控難。受風俗習慣、交通、土地權屬（祖宗地、自留地）等多方面因素影響，村民規劃意識的薄弱，守規意識差，建房隨意性大，農村住房零星分布，建設缺少章法，造成了“有新房無新村，有新村無新貌”的狀況。未批先建、超占面積、一戶多宅、建新不拆舊等現象較為常見。二是鄉鎮村鎮規劃建設管理專業人員少。鄉鎮從事規劃管理的多是非專業人員，因缺乏規劃管理相應的知識儲備和工作經驗，規劃服務和實施監管難以到位。

三、工作建議

下一步，市政府及相關部門要站在促進鄉村振興戰略深入實施的高度，對標上級要求、立足桐城實際，統籌做好村莊規劃編制與實施各項工作。結合調研情況，提出如下建議:

(一)強化工作推進。鄉村要振興，規劃必先行。要強化措施，加快村莊規劃編制進度。市政府要強化組織領導，落實部門職責。市自然資源部門作為規劃編制主管部門，要加快推進國土空間規劃的編制，完成“三線三區”的劃定，便于村莊規劃編制時的遵守和銜接，要加強村莊規劃編制的指導和督查。市直相關部門要密切配合，通力合作，共同抓好村莊規劃編制。各鄉鎮要加強組織領導，明確編制工作時序，有效推進規劃編制工作。規劃編制單位要增強技術力量，加強對接深入調研，與上位規劃和相關專業規劃對接銜接，按照既定的時間節點，高質量完成編制成果，確保編制的村莊規劃“能用、好用、管用”。              

（二）強化規劃質量。在村莊規劃編制過程中，要充分尊重村莊發展的多樣化和差異性，切實提高規劃的科學性、前瞻性和可操作性，切忌單一雷同、簡單復制。要突出需求導向，因地制宜確定編制內容，按照“基本內容”+“選做內容”開展“菜單式”村莊規劃編制。要突出問題導向，著力找準解決村莊存在的建設管控、產業發展、生態修復、環境整治提升、設施配置等重點問題，力求規劃的實用性。要突出村莊特色導向，把握好村莊特點、資源、人文底蘊和歷史淵源等條件，把保護歷史文化、傳統風貌和自然生態作為村莊規劃的重要內容。

(三)強化資金保障。一要統籌保障工作經費。市、鎮兩級政府應當將村莊規劃編制和實施管理經費納入本級財政預算，加大對村莊規劃財政投入力度。二是市鎮兩級政府和有關部門要繼續爭取中央、省級資金支持，加大項目爭跑力度，統籌利用各類、各級涉農財政補貼資金，最大限度發揮資金疊加效益，集中財力辦實事、辦難事、辦急事，為村莊規劃建設提供有力保障。三是要加大全域土地綜合整治力度，爭取將更多城鄉建設用地增減掛鉤節余指標交易所得收益用于村莊規劃編制和實施。四是引入市場化運營機制，探索建立“市鎮財政+社會資金+群眾自籌”的多元化資金投入模式，以充足的資金要素保障，確保村莊規劃編制和實施。   

(四)強化宣傳引導。村莊規劃編制與實施牽涉到千家萬戶，事關廣大群眾的切身利益，在當前許多干部群眾認識還不到位的情況下，宣傳引導工作至關重要。當前應重點進行四個方面的宣傳引導。首先是講明意義，讓干部群眾明白“為什么要搞”;其次是講明政策，讓干部群眾明白“這樣搞有什么好處”;再次是講明做法，讓干部群眾明白“怎么搞”;最后是樹立典型，讓干部群眾明白“要搞成什么樣子”。只有這樣，才能增強干部群眾對村莊規劃編制與實施的認同感，形成人人關心、處處支持村莊規劃編制的良好氛圍，不斷提高干群參與的積極性和主動性。

(五)強化規劃實施。規劃制定后，要切實加大實施監管力度，認真維護好規劃的權威性和嚴肅性。一要建立規劃審查機制。村莊規劃必須由具備相應資質的規劃設計單位編制，規劃成果形成后，應在村莊公共場所公告，廣泛征求村民意見，并提交村民代表會議討論通過，經鎮（街）審查后，由市自然資源和規劃部門組織農業農村、住建、交通、生態環境、鄉村振興等部門和專家，對規劃進行聯合審查，最后由市政府批準實施。二強化規劃許可管理。按照“先規劃后建設、不規劃不建設”的要求，嚴格實施鄉村建設規劃許可管理。鄉村建設規劃許可管理、村莊各類建設開發活動，應當符合村莊規劃要求。推動村莊小型建設項目簡易審批，鼓勵村民自治組織、農村集體經濟組織和農民群眾參與鄉村建設項目。三是建立規劃實施監管和考核機制。落實鎮街屬地管理職責，各鎮街要加強日常監管，及時發現和制止違反村莊規劃的行為，發現有違法行為，堅決從嚴查處。加強規劃實施的考核，考核結果作為對各級黨委、政府及其部門績效考核的重要內容。四是加強規劃管理隊伍建設。推進鎮（街）規劃管理員隊伍建設，實現鄉村建設規劃有專人管理。加強對專業技術人員的引進與培養，加強對規劃管理人員的培訓教育，提升鄉村規劃管理水平。探索實施駐鎮規劃師制度，定期駐村駐點，積極有效指導村莊規劃編制和實施。